观点 | 探索建立公共数据金融应用的主体授权机制
党的二十大报告提出“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”的任务。2022年12月，党中央、国务院印发了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（一般称为数据二十条，以下简称《意见》），明确了促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济的主线。《意见》对公共数据的开放利用和监督管理提出了系列要求，公共数据的合法依规开放利用成为优先级的推进事项。金融业数据需求大、数字化程度高、数据应用能力强，公共数据金融应用（以下简称公数金用）应成为数据流通的重要实战方向。探索建立公数金用主体授权机制是在遵循《个人信息保护法》《网络安全法》等法律法规的条件下，促进数据“多跨”流通的有效路径，也是推动落实数据二十条的“小切口”、新实践。
公数金用是数据流通的重要实战方向
1.推动数据要素流通应先从公共数据入手。《意见》明确了公共数据、企业数据、个人数据三个大类，在国内各地的数据条例或管理办法中也有类似划分。根据《四川省数据条例》，公共数据是指国家机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织为履行法定职责收集、产生的政务数据，以及医疗、教育、供水、供电、供气、通信、文化旅游、体育、交通运输、环境保护等公共企业事业单位在提供公共服务过程中收集、产生的涉及公共利益的公共服务数据。公共数据作为一种高价值、高准确性、高应用性的规范数据源，实现“多跨”流通应用，对于完善社会治理、建设智慧城市、优化营商环境和赋能经济发展具有十分重要的意义。作为公共数据持有者和管理者，各级政府在公共数据流通方面掌握着较大的主动权，同时广泛的需求也决定了公共数据赋能经济社会发展的巨大潜力。因此，推动数据要素流通应先从公共数据入手。
2.金融业是公共数据开放应用的重点实战领域。金融作为“百业之首”，是现代经济的核心。一方面，金融除在优化资源配置方面发挥着重要作用外，还系统参与了现代社会治理，主动承接政务服务、公共管理的延伸，助力优化营商环境。另一方面，传统金融通过区块链、云计算等技术与数据要素实现融合，大幅度提升了精准营销、风险管理、精细服务和差异定价等能力，展现了金融业在数字技术赋能“数据变现”方面的天然优势。近年来，金融业用于业务决策的数据范围越来越广泛，涵盖了工商、税务、社保、公积金以及水、电、气、交通通信等公共数据。因此，推动更多的公共数据向金融业开放应用，既可以加快智慧城市建设，进一步优化营商环境，又可以促进金融数字化转型，提升数字金融服务能力，实现数字经济发展的实战实效目标。
实现数据主体授权促进公数金用
目前我国主要以省市政府作为公共数据汇聚、共享和开放的实施推动主体，更多侧重于提高政府部门之间的数据共享质效，强化政府的数字化履职能力，体现的是一种以政府为中心的数据治理逻辑。然而，这样的治理逻辑缺乏足够的活力，无法让个人、企业等数据主体主动参与到治理中来，公共数据采而不用、采而少用的情况普遍存在，“数据孤岛”“数据烟囱”仍比比皆是。
1.数据条例及管理办法有待完善。《个人信息保护法》强调，个人信息处理者处理个人信息前或向第三方个人信息处理者提供信息前需要取得个人的单独同意，可见取得数据主体知情同意的授权是公共数据“多跨”流通的必备法律前提。在我国涉及公共数据共享开放的22部现行地方性法规（下称数据条例）中，多数均明确了公共数据授权运营机制，但这里的授权强调的是授权法人机构对区域内的公共数据开展市场化运营，这一机制未充分考虑到个人、企业等主体在办事过程中的数据需求及其实现路径。在对于数据合法共享开放更加重要的主体授权方面，除《广东省公共数据管理办法》明确要求各地市应当依法建立数据主体授权第三方使用数据的机制外，各数据条例未作出类似规定。尽管地方数据条例及管理办法仍在陆续出台，但由于缺乏主体授权机制，这些法规或制度并不能有效缓解各地政府的数据安全顾虑，形成数据源部门开放数据难、数据主体使用数据难、社会主体获取数据难的公共数据流通困境。
2.建立主体授权机制可有效破解公共数据流通困境。国内有关研究团队先后于2020年和2021年在杭州市开展了两次调研，其中46%的受访干部表示在向其他单位索取数据时，数据供给单位会依据法律法规而不提供数据；60%的受访干部表示其他单位在向自身所在机构索要数据时，本单位也会基于法律法规而不提供数据；对于较为敏感的收入财产、酒店登记入住等信息，分别有72.50%、62.24%的受访群众认为政府必须在“获得个人授权后才能使用”。政府部门内部之间的数据共享障碍以及公众不断提高的隐私保护意识表明，降低政府部门在数据隐私安全方面的法律顾虑、充分回应数据主体隐私关切是破解公共数据流通困境的关键，其核心是建立主体授权机制，即政府在基于数据主体知情同意并授权的前提下，按照主体意愿将指定数据提供给第三方用于指定用途。
3.公数金用主体授权机制的先行实践及成效。目前，虽然主体授权机制尚未引起广泛关注，但也不乏个别先行区域作出了积极探索。如北京市通过打造金融公共数据专区并上线数据授权服务中心配套设施，助力企业通过统一渠道主动授权金融机构从专区获取业务所需数据，截至2022年9月，已有68家金融机构基于相关公共数据向30余万家企业提供金融支持超2000亿元；济南市通过“泉城链”政务区块链实现个人、企业对数据资产的可视化管理并可直接授权给金融机构使用，截至2022年末，全市金融机构已通过“泉城链”实现公共数据查询48.9万人次，累计发放贷款20.6万笔，授信206亿元；广东在全省政务APP中打造“个人数字空间”，截至2022年5月，开放了全省92项常用证照和31项常用个人信息，用户可以扫码或出示二维码的形式向金融机构提供数据。
建立公数金用授权机制的基本思路
1.建立公数金用主体授权机制的目标。公数金用主体授权机制的目标是实现数据主体授权可控、可信、可流转，形成多边共识、多端授权、多方互认、多处受益的良好数据开放应用生态。实现这一目标的重点在于通过区块链技术确保数据主体授权可存证、可追溯，各方严格按照授权协议明确的权责进行数据交换和使用，充分保障数据主体权益。按照“还数于民”的理念从需求端主动发力，以数据主体相对高频的政银服务需求推动更多公共数据向金融机构广泛开放。这一机制能够在应用中不断提升数据质量、扩大数据开放范围、加快金融数字化转型，赋能营商环境优化和经济发展。机制成熟后能够复制推广到政务、社会服务的其他领域，进一步助力数字政府和智慧城市的建设。
2.公数金用主体授权机制的初步设想。个人和企业法人在办理业务前，通过前端入口（政务服务小程序或APP、金融机构客户端）进入授权平台，实名认证后根据业务需求点选服务（数据）目录，确认授权使用时间或频率等要素后，在授权平台完成数据授权电子契约的签署。数据使用者根据授权契约向数据开放平台发出数据调用申请，数据开放平台校验数据申请的授权契约后，进行合法合规的数据交换与共享（针对不同性质的数据，按照原始数据、数据服务接口、数据联合建模计算等方式提供），数据调用记录随时可查、不可篡改，整个流程采用区块链技术确保授权可存证、可追溯，从而实现身份可信、签名可靠、流程可溯、隐私可控。
3.授权机制搭配应用场景构建公数金用的良好生态。公数金用主体授权机制通过解决主体授权难题，消除了政府的数据安全顾虑并满足了公众的隐私保护诉求。这一机制的另一优点在于数据主体根据自身高频、泛在的需求，以授权“牵引”、场景“驱动”公共数据向金融机构流通，改善公共数据“采而不用”“采而少用”的现状。场景选择上，可考虑以既涉政务又涉金融服务的复合民生场景发起政银业务协同，数据主体完成便捷的授权后，金融机构利用相关数据提供高效便捷的金融服务，同时政府部门也在此过程中完成了相应政务服务，实现了政务服务向金融窗口的延伸，让个人、政府部门、金融机构三方共赢。随着“最多只跑一次腿”“一次都不跑”等数字化改革的不断深入，创业担保贷款、公积金提取和不动产抵押登记等涉及群众反复跑腿提交材料的业务应当成为公数金用主体授权机制的重点优化场景，通过政务、金融系统的线上化流程再造，将之前的单维线下服务整合为线上业务场景下的综合服务，促进公共数据“多跨”流通的同时有效提升政务、金融服务的数字化、智能化水平。
结 语
建立公数金用主体授权机制，依法合规促进公共数据向金融领域开放应用，一方面充分回应了相关法律要求，为公共数据面向社会更广泛的开放应用起到示范效应，另一方面有效促进了传统金融数字化转型，对于营商环境优化和数字经济社会发展都具有重要意义。在开展公数金用主体授权机制的探索同时，可先确立一批既涉政务又涉金融服务的复合民生场景作为试点，通过可控、可信、可流转的数据授权牵引公共数据赋能金融机构更好地实现资本要素面向社会的精准匹配，并为数字政府和智慧城市建设贡献金融力量。
（工作室成员：叶兵、宋从雅、李翔）
（栏目编辑：郑岩）
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